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迟炳章——老衲之一

    关于地下管线综合管理，欧美等发达国家已经有了较完善的管理体系，例如美国的“811”专线，英国的全过程系统化管理，德国的综合协调管理。而相对于我国来说，随着近年来政府对地下管线管理工作的不断重视，地下管线综合管理工作正在不断完善，部分省市已建立起了适合自己的管理模式。在这里，作者结合我国地下管线综合管理情况和淄博市的工作经验，从明确管理职责、完善法律法规、综合管理、综合执法四个方面，谈谈自己的看法。

健全管理机构，明确管理职责

    健全的管理机构是地下管线综合管理赖以存在的骨架，是各项工作开展的基础。早在2012年，《住房和城乡建设部城市建设司2012年工作要点》便将加强城市地下管线综合管理定为城市建设的首要工作，之后，《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）对地下管线综合管理做了更明确规定，要求落实地方责任，加强组织领导，明确有关部门和单位的职责，同时要求各地要建立城市地下管线综合管理协调机制,明确牵头部门，组织有关部门和单位，加强联动协调，并指出由住房城乡建设部门会同有关部门负责城市地下管线综合管理。

    淄博市为加强地下管线综合管理，在2011年成立了淄博市城建档案和地下管线管理处，明确了管理职责，此后为确保各区县地下管线综合管理工作不掉队，淄博市在五区三县全部完成机构建立工作，实现全市地下管线综合管理工作的网格化、全覆盖。

完善法规制度，落实部门责任

    目前，我国地下管线综合管理面临的一个重要问题是地下管线的分类繁多，而这些管线又分属于多家权属单位，这些单位又归属于不同的行业管理部门。这其中部分部门、单位并未明确自己的职责或不履行自己的职责，导致部分城市地下管线处于无监管状态。据统计，绝大多数管线事故发生的原因是地下管线的行业管理部门、设计单位、建设单位、施工单位和负责运营的权属单位不能规范履行自己的职责，导致部分环节缺少有效监管。要从根本解决该问题，还需完善城市地下管线管理的相关法律法规，规范地下管线综合管理。

    完善的法规、制度是地下管线综合管理的筋脉，是各项工作顺利开展的依据。法规、制度建设可落实各相关部门的责任，可规范地下管线建设、管理等各项行为。同样，在国办发〔2014〕27号文中，也对法规、制度建设提出了具体要求，要求完善法规标准，研究制订地下空间管理、地下管线综合管理等方面法规。

    通过城市地下管线管理立法可明确并落实各相关单位和部门的责任，让他们发挥各自不同的职能和作用，例如：地下管线行业管理部门应对城市地下管线有直接的监督管理职能；地下管线权属单位应当对所属管线的建设、运行维护、质量和安全等承担主体责任；地下管线权属单位应在工程的施工前、施工中、施工后对手续办理、工程的质量、安全等起主导作用等。

    其中，淄博市在成立地下管线管理机构之后，出台了《淄博市地下管线建设管理办法》(市政府令第89号)，并相继配套印发了《〈淄博市地下管线建设管理办法〉实施细则》等一系列管理制度。

    此后，为进一步明确地下管线管理部门、行业管理部门的监管职责，建设单位、权属单位等参与主体的职责和义务,夯实地下管线规划、建设、运行维护以及档案和信息管理的制度根基，规范地下综合管廊的规划、建设、管理和运行维护，加大违法行为的惩处力度，淄博市在2017年1月1日颁布实施了《淄博市地下管线管理条例》，并取得了良好的实施效果。

地下管线综合管理

    地下管线综合管理涉及到地下管线工程全生命周期的各个阶段，按照时间节点可分为事前、事中和事后管理。

    事前管理，涉及到工程准备期间的各项工作，在这里挑其重要环节，简要概述。第一，年度建设计划。年度建设计划是规范各类城市地下管线建设的重要措施，计划的制定可从源头减少道路重复开挖，管线无章建设的问题；第二，工程信息沟通。建立地下管线建设单位、权属单位、管理部门之间的交流与沟通机制，可实现管线建设项目的前期工程上报、管线信息交底，可方便工程建设期间的安全防护信息交流；第三，施工图审查。施工图审查是对施工图设计文件的进一步审核和确认，可确保施工图文件符合国家法律、法规和强制性标准，确保工程设计不损害公共安全和公众利益；第四，地下管线数据查询制度和现场详查制度。根据地下管线数据资料，组织进行现场详查，形成现状资料，可为工程施工提供有利参考和保障，进一步减少工程的事故发生。

    事中管理，涉及到工程施工过程中的各项工作。在这期间，地下管线管理机构应监督行业管理部门做好施工过程质量、安全监督管理工作；建设单位应当对工程质量和安全负责，并在施工过程中负责声像资料制作；施工单位应当对地下管线施工质量和安全负责。

    事后管理，涉及到工程的规划核实、竣工验收、竣工资料移交等工作。在这期间建设单位应当向规划行政管理部门申请规划核实；组织勘察、设计、施工、监理等相关单位进行竣工验收；向地下管线管理机构移交竣工档案，提供测绘成果、声像资料以及竣工档案等。

地下管线综合执法

    理顺管理流程，建立管理体系之后，还应加强综合执法监督，来辅助地下管线综合管理的落实。这就需要对地下管线工程建设项目的各个阶段、各方主体行为进行稽查，实施地下管线建设工程执法检查及违法行为的处罚工作；监督相关行业管理部门抓好城市地下管线施工过程中的质量、安全管理工作。

    淄博市在地下管线管理过程中，逐步建立起了城市地下管线巡查、稽查制度，实行日常巡查网格化管理，严格控制未报先建、边报边建、擅自更改施工图等违法行为的发生。一是建立基于位置感知的地下管线监察系统。实现城市地下管线工程稽查执法工作的精细化管理，避免“监察盲点”，辅助安检部门提前发现安全隐患、及早防范；二是建立巡查信息共享机制。充分利用管线权属单位巡查记录，实现巡查信息共享。三是建立联动执法机制。对日常稽查到的违法、违规的管线工程建设项目及时告知相应行业管理部门及安监部门，各行业管理部门每月将其对地下管线建设工程项目的监管情况及时通告。四是通过媒体对拖延不办理建设手续以及找不到建设单位的“无主”管线予以曝光。五是定期组织综合执法检查。由市住建部门牵头组织，对地下管线建设工程定期进行综合执法大检查，对违法违规的建设工程依法予以查处。

小结

    目前，我国地下管线综合管理工作正呈现蓬勃发展新局面，也面临很多困难与挑战，涉及到的各项具体工作，还需不断的探索和完善，地下管线综合管理工作任重而道远。