二十届四中全会定调“十五五”：城市更新成为高质量发展的核心抓手

10月20日至23日，党的二十届四中全会在北京召开。会议审议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，“高质量发展”成为贯穿全文的高频词，也明确为未来五年城市更新与城市发展的核心方向。

《建议》提出：坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这标志着“城市更新”正式成为推动城市高质量发展的核心抓手，未来将更加注重精细化发展，聚焦存量空间的品质提升与功能优化。

一、多省市“十五五”规划共同聚焦城市更新

从已公布的各省份“十五五”规划建议中，可以清晰看到城市更新的统一基调与地方特色：

• 北京市：推进以人为本的新型城镇化，坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设现代化人民城市。

• 广东省：推动城市高质量发展，走好内涵式发展之路，大力实施城市更新，稳步推进城中村和危旧房改造。

• 四川省：高质量推进以人为本的新型城镇化，聚焦打造“公园城市、安逸家园”，推动城市内涵式发展，高质量开展城市更新。

• 山东省：推进以人为本的新型城镇化，坚持城市内涵式发展，高质量开展城市更新行动，稳步推进老旧小区、街区、厂区和城中村改造。

• 江苏省：加快城市发展方式转型，深入推动城市内涵式发展，一体化推进城市体检和城市更新。

• 浙江省：高水平建设现代化人民城市，推动城市发展加快转向品质提升、创新驱动等维度，高质量推进城市更新。

核心定调可归纳为：

1. 大力推动高质量发展、精细化发展的城市更新。

2. 转变城市发展方式，坚持城市内涵式发展。

3. 部分省份进一步细化重点：包括城中村、危旧房、老旧小区街区厂区改造，建设公园城市，完善“平急两用”设施，保护历史文化名城等。形式上强调做好城市体检与高质量运营。

本文将从何为城市更新、为何城市更新、如何城市更新三个维度展开探讨。

二、何为城市更新？

城市更新并非新概念。自2019年国家关注城市更新行动，至2021年“十四五”规划首次明确提出“实施城市更新行动”，其战略地位不断提升。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》将其明确定位为“推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措”。

住建部将其解释为：对城市中不适应发展需求的物质空间、社会形态和功能业态所进行的可持续改善活动。通俗而言，即通过对现有城市建成区的维护、整建、拆除、提升公共资源等方式，进行系统性改造，以提升环境质量、经济效益和社会效益。

（一）城市更新的主要任务
《关于持续推进城市更新行动的意见》明确了八大重点任务：

1. 加强既有建筑改造利用。

2. 推进城镇老旧小区整治改造。

3. 开展完整社区建设。

4. 推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造。

5. 完善城市功能。

6. 加强城市基础设施建设改造。

7. 修复城市生态系统。

8. 保护传承城市历史文化。

（二）城市更新的目标：“六维”现代化人民城市
国家及各省规划均指向建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市：

• 创新之城：通过存量空间活化（如深圳南山科技园更新），集聚创新要素，焕发产业新动能。

• 宜居之城：聚焦民生痛点，以“一小区一方案”（如郑州老旧小区改造）等方式，让生活场景更有温度。

• 美丽之城：统筹生态治理与风貌保护（如苏州平江路历史街区修缮），绘就生态与人文共生的图景。

• 韧性之城：提升城市安全运行能力（如厦门推进海绵城市建设），筑牢应对风险的防线。

• 文明之城：传承历史文脉（如北京胡同更新），构建共建共享的社会氛围。

• 智慧之城：以数字技术赋能治理（如广州南沙智慧社区），推动城市治理精细化、智能化。

此外，住建部明确，城市发展模式正从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，从增量建设为主转向存量提质改造。

三、为何要进行城市更新？

（一）城镇化发展阶段的内在要求
2024年我国城镇化率达67%，即将进入70%左右的平稳成熟阶段。国际经验表明，城镇化率超过60%后，城市发展重点将从规模扩张转向品质提升。城市更新正是应对这一阶段转型的核心举措。

（二）破解“城市病”的迫切需求
大量城镇基础设施与住宅进入“中老年期”，问题凸显：

• 老旧小区规模庞大：涉及约28万个小区、1.2亿居民，存在安全隐患与功能短板。

• 市政管网隐患集中：部分城市地下管线事故率较高，更新改造任务艰巨。

• 功能配套严重不足：老旧小区普遍存在停车位、充电桩、养老托育设施短缺。

• 低效资产浪费：大量老旧街区、厂房闲置，未能有效利用。

（三）民生改善与经济增长的双重驱动

• 民生方面：改造后社区基层治理满意度大幅提升，邻里矛盾下降，居民参与度提高。

• 经济方面：2024年实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，有效拉动内需，带动社会资本参与。

（四）国家政策持续加码支持
从中央会议到多项政策文件，均明确支持城市更新，为其提供了坚实的制度保障。