导读

近日，浙江省发展改革委等七部门联合印发《浙江省城市内涝治理“十四五”规划》。
浙江省城市内涝治理 “十四五”规划
为贯彻党中央、国务院重大决策，落实省委、省政府工作要求，抓实全省城市内涝治理工作任务，做好项目滚动储备，更好发挥城市基础设施建设对拉动有效投资、稳定经济增长和造福民生的重要作用，全面提升全省内涝治理能力，依据《城镇排水和污水处理条例》《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》《关于制定浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《关于进一步加强城市排水防涝工作的意见》《浙江省城市易涝区域整治三年行动方案(2020-2022年)》等文件，制定本规划。 
　　本规划所指内涝灾害包括强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水灾害的现象。本规划主要聚焦沿海风暴潮、区域防洪排涝、数字管控等方面的突出短板，在此基础上，科学谋划内涝治理思路，梳理形成重大工程建设目标任务和工程布局，提出切实有效的实施意见和推进措施，高质量推动全省城市内涝治理工作。 
　　本规划是浙江省“十四五”基础设施类一般专项规划，是规范全省内涝灾害治理工作的纲领性文件，是依法开展和监督内涝灾害治理工作的重要依据。 
　　本规划基准年为2020年，近期规划水平年为2025年，远期规划水平年为2035年。 
　　一、现状与评价 
　　2013年底，浙江省委省政府做出了“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”“五水共治”的决策部署，全面推进治水工作。“排涝水”作为水安全战略的重要组成，是洪涝灾害防控的主要抓手，是治水工作的重要任务。
 　　(一)“十三五”以来取得的成效 
　　“十三五”期间，全省按照“以人为本、适度超前、设施完备、严密防范、确保安全”的原则，系统开展风险隐患排查，加快推进河道整治和排水防涝设施建设，圆满完成了城市排水防涝工作各项目标任务，城市内涝治理取得阶段性成效。 
　　1.易涝隐患区域加快整治。全省各地结合排查发现的问题，创新监测管控手段，设置标尺标牌，通过在线监测等多种手段，科学编制“一点一策”内涝解决方案。截止2020年底，已累计改造易淹易涝区域1020处，新增应急排涝能力28万立方米/小时，有效消除影响城市正常生产生活秩序的安全隐患。 
　　2.行洪排涝能力不断提升。全省各地持续加强城市河道、排水管网整治和管理力度，加快城市河道整治，打通断头河，贯通骨干河道，促进城市河网水系有效连通，提升行洪排涝能力。截止2020年底，已累计综合整治河道396条，新开河道40条；全省县城以上建成区累计建成排水管网6.2万公里，其中雨水管网2.6万公里。 
　　3.设施运维管理持续完善。全省各地按照“人防”“物防”“技防”的要求，积极采用各类高新技术设备，开展科学检测，不断加大对城市排水防涝设施设备检查频次与维护力度，依据管网的实际情况和存泥量，科学确定清淤次数，及时消除管网堵塞、淤积、损坏等问题。截止2020年底，已累计雨污分流管网3264公里、清淤排水管网14.4万公里。 
　　4.海绵城市建设稳步推进。设区市建成区25%面积、县级市建成区20%面积达到海绵城市目标要求。嘉兴市、宁波市分别通过国家试点验收，绍兴、衢州、兰溪、温岭圆满完成省级试点任务。杭州、金华、台州等地成片推进海绵城市区域化建设，打造了24个海绵城市示范县(市、区)。全省11个地级市和19个县级市已编制完成海绵城市专项规划。 
　　5.制度标准体系更加健全。全省不断完善城市内涝治理工作制度标准，落实责任、规范管理，先后出台了《关于进一步加强城市排水防涝工作的意见》《关于进一步加强城镇污水处理厂源头管控的意见》，编制应急工作指南和案例库，修编《浙江省城镇内涝防治技术标准》，制定《浙江省城镇生活小区“污水零直排区”建设验收评分标准(试行)》《浙江省海绵城市建设区域评估办法(试行)》，印发《浙江省城市易涝区域整治三年行动方案(2020-2022年)》《城镇内涝防治规划编制大纲》，为全省城市内涝治理提供了支撑。 
　　6.智能管控水平逐步提高。全省进一步创新易涝区域监测管控手段，加强城市排水防涝基础信息系统和数字化监管研究，初步建立了基于降雨量、洪水风险、地形地貌、排水能力和人口热力等五大因子的城市防汛防涝监测预警平台，为风险等级评估和应急救援提供了数据支撑，城市内涝智能化管控水平不断提高。 
　　“十三五”时期，我省城市排水防涝主要指标完成好于预期，为“十四五”高质量发展打下了坚实基础。  
　　(二)存在问题与成因分析 
　　浙江省地处我国东南沿海，四季分明、雨量丰沛，年平均雨量约1500毫米，最高超过2000毫米。春夏季强对流天气多发，夏季多暴雨，夏秋季多台风。平均梅雨期30天，平均梅雨量301毫米，梅汛期多连续性、区域性暴雨过程；且地形地貌多样，构造复杂，地势由西南向东北倾斜，大致可分为浙北平原、浙中盆地、浙南山地、浙东丘陵、浙西丘陵、东南沿海平原及滨海岛屿等六类地形区，省内有钱塘江、瓯江、灵江、苕溪、甬江、飞云江、鳌江、曹娥江等八大水系及京杭大运河浙江段，历来有“七山一水两分田”之说，是城市内涝灾害易发多发省份之一。 
　　“十三五”期间，受“鲇鱼”“云雀”“利奇马”“米娜”“黑格比”等台风以及梅汛期持续强降雨等极端恶劣天气的影响，城市内涝灾害时有发生，据不完全统计，全省县城以上建成区共发生15起严重内涝灾害现象，相较“十二五”期间，灾害发生频次有所增加；据2020年摸排，全省现存城市易涝区域有341处，当年完成整治158处；对标走在前列，对标人民群众对美好生活的向往，我们必须清醒的认识到，我省城市内涝治理工作任重而道远。 
　　 经调研分析，浙江省城市内涝潜在风险和短板主要表现在以下四方面： 
　　1.已有设施标准偏低。对照国家《城市排水工程规划规范》《城镇内涝防治技术规范》和浙江省《城镇内涝防治技术标准》的要求，目前我省部分市县老城区由于排水管渠建设年代久远，管渠排水标准仅为0.5——1年暴雨重现期，每小时能承受的最大降雨量仅36毫米，达不到相应重现期要求，暴雨等极端天气来临时不能满足排水需求。 
　　2.规划建设不够协调。在城市化快速推进中，一些城市科学规划意识不强，在建设用地不断扩大的同时，部分河道、湖泊、湿地被填埋，城市水面率下降，城市自然滞洪调蓄能力明显降低；部分县市因污水治理和排水口管控，采用“一堵了之”等简单措施来封堵沿河雨水出口，导致排水不畅；一些城市因地铁、隧道等项目建设，施工工地周边管网遭泥沙淤积、损毁，成为易淹易涝新隐患。 
　　3.因洪致涝现象多发。部分山区城市，易受山洪袭扰；部分平原城市受上游泄洪及外江外海顶托等影响，易发生城市受淹受涝；部分市县堤防护岸等防洪设施还不达标，且河道逐年淤积，清淤不及时，导致河床过高、排水不畅，较小洪峰就可能致使河道超过历史洪涝水位，城市防洪排涝压力进一步加大。据统计，截止2020年底，全省县(市、区)城市防洪能力约有20%未达标。 
　　4.应急联动不够紧密。客观上流域洪水对城市内涝有叠加影响，城市河道、湖泊水位控制与外围流域水系、水库、水闸的预排预泄联动还不及时、紧密；部分地区内涝风险管控信息不共享、调度不科学，缺乏管理体制和联动机制；部分市县应急预案可操作性不高，应急抢险队伍专业性不强，应急设备配备不足，部分城区应急排涝能力不足100立方米/小时，特别是在高风险地区，增加了城市内涝风险。 
　　二、发展形势与总体要求 
　　当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革势不可挡，“万物互联”的数字化时代来临，我省城市内涝治理工作面临重大机遇和全新挑战。 
　　(一)发展形势 
　　“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家和我省第二个“高水平”新征程的开局起步期，也是向高质量发展转型关键期，长江经济带、长三角区域一体化发展、乡村振兴等国家战略和我省“四大”建设、海洋强省等战略部署，以及我省建设社会主义现代化先行省和“重要窗口”的新目标新定位，为加快构建适应时代发展和人民群众期盼的人水和谐的新格局提出了新的思路和要求。 
　　1.“新发展阶段”明确了城市内涝治理新要求。进入新发展阶段，我国开启社会主义现代化建设新征程，这对全省城市内涝治理提出了更高的要求，全省各地要深刻认识到，全省城市防洪排涝等级还不够高，城市内涝治理设施建设和管理还面临很多体制机制性问题，尤其是部分市县城市自然滞洪调蓄能力降低、易涝区域附近抽排能力不足、老城区和城郊结合部排水防涝设施存在历史“欠账”；此外，安全生产发展也对城市内涝治理提出了更高要求，必须防范生态环境破坏风险、城市安全运行风险；全省各地要时刻树立底线思维和危机意识，以国土空间规划、城市防洪规划、中小河流治理规划编制为契机，通过科学谋划、统筹治理、协调联动，推动内涝治理体系不断完善；要充分利用大数据、人工智能等手段，为行业精细化、科学化、高效化提供支撑，整体提升城市内涝治理智慧管控水平和治理能力现代化。 
　　2.“新发展理念”指明了城市内涝治理新定位。党的十九届五中全会提出新时期要统筹发展与安全，建设更高水平的平安中国。习近平总书记强调，“一定的发展实践都是由一定的发展理念引领”。城市内涝是城市病，严重影响人民群众生活幸福感、威胁人民群众生命财产安全，连着百姓生计，要把治理内涝作为城市安全发展的重要任务抓实抓好。习近平总书记的重要指示对新时期城市内涝治理工作提出了新课题、新方向，全省各地必须牢固树立以人民为中心的发展理念，强化忧患意识，找准坐标系、找到新定位，将“新发展理念”完整、准确、全面地运用到城市内涝治理、海绵城市建设、韧性城市建设、美丽河湖建设、城市新基建、数字化改革等重大行动中，努力提升洪涝灾害防御工程标准，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力，全面提高公共安全保障水平，切实把城市内涝治理工作落实落细，从根本上解决“城市看海”问题，以实际行动践行习近平总书记指示要求，回应群众关切。 
　　3.“新发展格局”提出了城市内涝治理新担当。习近平总书记强调，“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻”。城市内涝治理设施作为重要的城市基础设施，对推动形成国内大循环，促进稳增长、促发展、调结构、惠民生起着十分重要的作用。全省各地要围绕建设社会主义现代化先行省及打造“重要窗口”新要求，以城市有机更新和新型城市基础设施建设为抓手，抢抓历史机遇，抢先谋划部署，统筹推进城市内涝治理，加快打造绿色、韧性、智慧城市，为浙江率先实现第二个百年目标贡献力量。 
　　(二)总体要求 
　　“十四五”期间，全省各地要进一步强化以人民为中心的发展理念，按照“三年大整治，五年见成效”的总体目标要求，积极实施一批重大“城市内涝治理工程”，系统谋划、多措并举，不断提升城市内涝治理能力和水平，维护人民群众生命安全，保障城市安全发展。 
　　1.指导思想 
　　以习近平生态文明思想为指引，认真落实国家总体安全观和防灾减灾工作要求，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持人民城市为人民，坚持人与自然和谐共生，坚持将城市作为有机生命体，把治理城市内涝作为保障城市安全发展的重要任务，统筹区域流域生态环境治理和城市建设，统筹城市水资源利用和防灾减灾，统筹城市防洪和排涝工作；按照海绵城市理念，坚持“灰绿结合”，因地制宜、因城施策，补齐城市排水防涝设施短板，提升防洪排涝综合水平，为建设韧性城市，维护人民群众生命财产安全，系统解决城市内涝问题提供有力支撑。 
　　2.基本原则
 　　突出重点，规划先行。从防范和缓解严重内涝灾害现象着手，全面排查内涝风险，强化排水防涝工程建设体系，做好与防洪、河道治理等专项规划的有效衔接，并纳入国土空间规划，逐步形成高标准城市内涝治理体系，整体提升城市内涝治理水平。 
　　因地制宜，一城一策。根据海岛、沿海、平原、盆地、山区、丘陵等不同地形地貌的自然地理条件、水文气象特征，结合城市、人口、经济等城市规模因素，因地制宜确定治理策略和建设任务，老城区要结合更新改造，抓紧补齐城市内涝治理设施短板，新城区高起点规划、高标准建设并与老城区排水防涝系统有效衔接，全面消除内涝风险。 
　　统筹协调，洪涝兼治。运用系统思维、系统手段治理城市内涝，坚持城市防洪、区域防涝、流域水安全保障并重，妥善处理流域防洪和城市防洪排涝的关系，按照“高水高排、低水低排”的原则，合理确定排水口位置和高程，统筹做好城市排水与水位的控制衔接。 
　　政府主导，社会参与。压实城市主体责任，加强协调联动，完善政策支持，加大投入力度，创新投融资机制，多渠道吸引各方面资金和力量参与城市内涝治理设施投资、建设和专业化运营管理，发挥各级各部门和社会各界的内涝治理积极性，形成共治格局。 
　　数字改革，综合提升。以数字化改革为牵引，做好数据信息收集整理，利用数字管网、远程监控等先进手段，提升城市内涝防御和治理的科学化、自动化管理水平，逐步建成完善的城市排水防涝动态监测管控和应急响应机制，不断提升防灾减灾水平。 
　　3.总体目标 
　　到2025年，全省各地全面完成城市易涝区域整治三年行动，进一步建立完善的城市排水防涝工程体系和智能化管控体系，形成完备的应急联动和信息共享机制，城市排水防涝能力显著提升，内涝治理成效得到显现，基本消除严重城市内涝现象，城市安全运行得到基本保障。 
　　到2035年，建成完善的城市内涝治理体系和智能化预报预警机制，按照“管标降雨排水畅、涝标降雨不成涝、超标降雨可应对”的目标要求，总体消除城市易涝区域和防治标准内降雨条件下的城市内涝灾害现象。 
　　三、主要任务 
　　城市内涝治理事关人民生命财产安全，是重大民生工程，也是重大发展工程，要按照“高标准规划，高标准建设”的要求，全面抓好城市内涝治理工作；要加快实施“易涝区域整治工程、河道综合治理工程、城市排洪防涝工程、排水管网畅通工程、雨水泵站能力提升工程、雨水收集和调蓄工程、海绵城市示范性工程”等七方面重点工程建设项目；各地既要建好令人眼前一亮的“地上工程”，也要扎实建好让市民安心的“地下工程”，上下兼顾，统筹推进，整体提升城市防灾减灾水平和城市防洪排涝能力，推动城市高质量发展。 
       (一)全面整治城市易涝区域 
　　通过城市竖向设计、重要区域设置移动防洪墙等手段增加“防”的能力，通过城市留白用于综合应急管理等增强“避”的能力，综合提升城市防洪排涝能力。针对城市易涝区域周边低洼地段及人口密集区域、立交桥等道路集中汇水区域、城区重要基础设施等重点部位，开展专项整治，逐一明确治理任务、完成时限、责任单位和责任人，并落实具体工程建设任务和投资规模。对易涝区域周边的雨水排放口和排水管渠进行改造，增设雨水篦，新建雨水管渠；对易涝区域周边的雨水泵站进行升级改造或增加机排能力，配套建设雨水泵站自动控制系统。在易涝区域汇水区范围内，建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施，通过滞、蓄，实现雨水源头减排。 
　　1. 完善城市排水防涝体系。全面梳理城市排水防涝发现的风险点和薄弱环节，按照“以人为本、补齐短板、适度超前、设施完备、严密防范、确保安全”的总体思路，强化顶层设计，提升应急能力，构建高效完善的城市排水防涝体系。 
　　2. 加快易涝区域能力提升。“十四五”期间，全面完成现存易涝区域整治。 
　　(二)大力实施河道综合治理
 　　加强城市河道(沟道)和防洪设施规划、建设和管理，加大城市河道整治和管理力度，提高城区河道行洪排涝能力，各级各有关部门加快对城区堤防护岸等不达标防洪排涝设施进行改造提升，加强河道、排洪沟(渠)和排水管网在水位标高、排水能力的衔接，打通断头河，贯通骨干河道，促进城市河网水系有效连通。对过流能力不足的河道(沟道)进行整治、疏浚扩挖或扩建，整体提升排水能力；对河道沿岸雨水排放口进行全面疏通，确保排水通畅。加大对侵占河湖水系的违法建设拆除力度，逐步恢复河道自然形态。 
　　1. 完善城市防洪体系。全面梳理河道现状，明确风险点和薄弱环节，强化顶层设计，提升行洪能力，构建高效完善的城市防洪体系。 
　　2. 开展河道治理。“十四五”期间，整体推进城市河道综合治理，全省累计实施63项河道治理项目。 
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